Роберт Глассер: Насколько эффективна помощь во время бедствий?
26 февраля 2008
Когда наступает какое-либо бедствие, на авансцену выходят неправительственные организации (НПО). По оценкам ООН в мире сегодня насчитывается более 37 000 международных неправительственных организаций, а основные страны-доноры полагаются на них все больше и больше.
Конечно же, существуют и проблемы. Например, руандский геноцид в 1994 и цунами в Индийском океане в 2004 спровоцировали хаотическую конкуренцию между неправительственными организациями. Тем не менее, были и значительные успехи. Больше 1 400 неправительственных организаций, функционирующих в 90 странах, помогли заставить 123 страны ратифицировать соглашение, запрещающее применение противопехотных мин. Но возрастающий масштаб помощи в «индустрии» борьбы с последствиями бедствий — плюс долговременные усилия по развитию неправительственных организаций — поставил серьезный вопрос о том, как измерять результаты их работы.
Гибкость позволяет неправительственным организациям носить инновационный характер, который часто бывает не под силу таким организациям, как ООН. Но существует мало международных правил о том, чем фактически является неправительственная организация, а недостаток контроля может привести к непредсказуемым последствиям. Недавно в Чаде французская неправительственная организация L'Arche de Zoé пыталась заняться контрабандой детей из страны, не получив разрешение от родителей детей или от правительства страны.
Один из вопросов, задаваемых неправительственными организациями, ООН и национальными донорами, — как предотвратить повторение ошибок прошлого. Тревожным вызовом для большинства неправительственных организаций стал руандский геноцид, когда сотни небольших организаций пытались проводить специальные операции в лагерях беженцев в Демократической республике Конго и Танзании. Некоторые лагеря превратились в перевалочные пункты вооруженных группировок. В результате хаоса, последовавшего за этим, от холеры погибло больше 50 000 беженцев.
Неразбериха случилась также и после цунами в Индийском океане. В какой-то момент больше 400 неправительственных организаций расположились в Ачехе, Индонезии, конкурируя в вопросах ресурсов, персонала и финансирования. Многие уроки, выученные в Руанде, были забыты или проигнорированы, поскольку менее крупные неправительственные организации с небольшим опытом или вообще без него создали большую часть беспорядка в борьбе с бедствиями.
Ситуация в Индонезии вынудила ООН принять новую «групповую» систему, направленную на улучшение координации. А после анализа катастрофы в Руанде 400 неправительственных организаций, а также подразделения ООН, работающие в 80 странах мира, объединились в проекте Sphere Project, чтобы разработать общий гуманитарный мандат и стандарты, определяющие минимальную работу, требуемую от любой неправительственной организации, работающей в зоне бедствия.
Поскольку увеличилось число постинтервенционных обзоров, появилась и элементарная структура для оценки эффективности неправительственных организаций. Вместо того чтобы просто смотреть на проектные затраты и их освоение, акцент сдвинулся к измерению общего результата операции.
Идея заключается в том, чтобы узнать, изменились ли в итоге жизни людей, проживающих на стороне принимающей помощь, в лучшую сторону. Все больше доноров также настаивают на том, чтобы неправительственные организации предоставляли измеримые доказательства того, что их работа привела к изменениям.
В теории это звучит замечательно, но на практике выявляются недостатки. Требуя измеримых результатов, доноры могут вынудить менеджеров по проектам выбирать легко достижимые цели вместо трудно измеримых действий, которые соответствуют с законными гуманитарными принципами. Или отчеты о программах помощи могут искажаться, чтобы поддержать приток капитала от доноров. Самая большая опасность заключается в том, что гуманитарная помощь будет оказываться таким образом, чтобы удовлетворять требования доноров, а не в соответствии с фактическими потребностями.
До недавнего времени, данные отчета об оценке реакции на гуманитарные катастрофы были наиболее приемлемыми в некоторых случаях. Организация CARE, как агентство по оказанию помощи и развитию, может применять долгосрочный подход к бедствиям, приводя к соответствию чрезвычайную помощь с фазой реабилитации и восстановления. Но такая программа не подходит неправительственным организациям, которые сосредоточены только на оказании чрезвычайной помощи.
Как только заканчивается выделенное им время — или выделенный им капитал — они обычно сворачивают свою миссию и покидают место. Даже для неправительственных организаций, находящихся поблизости, оценка эффективности их усилий по оказанию помощи в разгар кризиса, трудно достижима, если вообще возможна. Критическое положение носит хаотический характер: штат и ресурсы напряжены, местное население вряд ли будет в состоянии обеспечить адекватную обратную связь, а предкризисные данные в основном недоступны, таким образом, проведение сравнения становится еще более сложным. Кроме того, слишком часто события изменяются слишком быстро, чтобы их можно было с точностью измерить. Также до недавнего времени практически не существовало вероятности того, что доноры, желающие платить за помощь, будут финансировать последующую оценку качества ее оказания.
В результате оценка чрезвычайной помощи часто основывается лишь на догадках и предположениях.. Отчет гуманитарной группы Humanitarian Policy Group (HPG) от 2004 года процитировал исследование, выполненное в Эфиопии после того, как агентства ООН заявили, что в 2000 году гуманитарная помощь предотвратила широко распространенный голод. Заявление казалось вполне вероятным, пока последующее исследование не показало, что уровень общей смертности в регионе фактически вырос в шесть раз по сравнению с нормальными показателями. Большинство смертельных случаев произошло из-за инфекционных заболеваний, которые люди с недостаточным питанием, вполне вероятно, подхватили после ожидания в очередях центров выдачи еды.
Поэтому группа HPG рекомендовала долгосрочный мониторинг эффективности будущих оказаний гуманитарной помощи и заявила, что успех или провал должны оцениваться в широком контексте, а не сосредотачиваться на определенном узком проекте. Многие люди, пережившие, например, землетрясение или наводнение, очень скоро могут оказаться перед другим кризисом, если бедствие также разрушит их жилище единственные средства заработка.
Для понимания этих долгосрочных эффектов необходимы новые и более сложные аналитические инструменты, наряду с соответствующим обучением, гарантирующим, что новые методы на деле применяются правильным образом. Недавней инновацией было появление Индекса стратегии выполнения задачи (Coping Strategy Index), который был разработан Всемирной продовольственной программой и организацией CARE и который анализирует, как люди справляются с краткосрочными кризисами недостатка пищи, а также принимает во внимание их будущую уязвимость перед голодом.
На неправительственные организации приходится львиная доля всей гуманитарной работы в мире, поэтому некоторые ошибки просто неизбежны. Но поскольку мы увеличиваем свой опыт гуманитарной помощи и развития, мы должны изучать уроки прошлого и понимать, сколько еще нам предстоит узнать.